Подпишись и читай
самые интересные
статьи первым!

Частное партнерство в сфере туризма и культуры. Правовая основа государственно-частного партнерства в туристской сфере

Сфера туризма - это сложная социально-экономическая система, для управления которой необходим определенный организационноэкономический механизм с использованием моделей государственного и рыночного управления, или их сочетание. К таким механизмам на современном этапе относится государственно-частное партнерство (ГЧП). Количество государств, в где в разных и сочетаниях формах развивается партнерское сотрудничество государства и частного сектора, постоянно возрастает. Во многих государствах Европы, Азии, Латинской Америки в последнее время был реализован ряд мероприятий, основной задачей которых была поддержка механизмов государственно-частного партнерства. Вызвано это было увеличением требований, предъявляемых к общественным услугам и инфраструктуре, их обеспечивающие, - с одной стороны, и ограничение доступных средств (ограниченностью бюджетов)- с другой . Прежде чем рассматривать государственно-частное партнерство (ГЧП) в туризме, необходимо определиться с дефиницией этого термина и предпосылками его возникновения.

Исторические предпосылки возникновения ГЧП. Первые предпосылки возникновения такого явления, как ГЧП возникли в Древнем Иране (VI в. до н.э.) и Древней Греции (IV в. до н.э.), где был распространен механизм откупа, служащий прообразом концессии и выражавшемся в специальном договоре государства с предпринимателем. Основной принцип этого механизма выражался в назначении откупщиков, собиравших за определенную сумму вознаграждения или процент от этого откупа дань в том случае, когда государство не справлялось с обязанностями по сбору налогов. Как экономическая форма отношений государства и предпринимательства концессия применялась в разные исторические периоды и считается, что именно в эпоху Древнего Рима возникла концессия в форме договора на передачу в управление частным лицам принадлежащих государству объектов инфраструктуры за определенную плату. В Древнем Риме самоуправляющиеся общины практиковали заключение концессий на объекты транспортной инфраструктуры (порты, почтовые станции), объекты торговли и сферы услуг. Однако, интерес к концессионным отношениям со стороны бизнеса и предпринимательства преобладал постепенно и до периода буржуазных революций различий в деятельности государства в области удовлетворении общественных интересов и пополнения казны не было. Имущество и право пользования, которые могли быть объектами концессионных отношений, в тот период рассматривались не как достояние общественности, а как частная собственность.

С завершением буржуазных революций, в некоторых странах Европы на государственном уровне стали приниматься решения по развитию жизненно необходимых для населения предприятий, вне зависимости от того будет ли прибыль от их деятельности. Следовательно, в этот период закладывается основа концессионных отношений, в частности в инфраструктурной сфере. На данном этапе развития механизма концессий, в его основе лежит принцип передачи публичным партнером (государством) концессионеру (предпринимателю) права эксплуатации объекта в обмен на концессионную плату (вознаграждение) .

Международный валютный фонд определяет понятия ГЧП как соглашения, при которых частная сторона создает инфраструктурные объекты и предоставляет услуги, традиционно предоставляемые государством. Другими словами, частный бизнес финансирует и осуществляет работ (оказывает услуги), неся большую часть рисков в рамках проекта. Как правило, государственно-частные партнерства направлены на создание и осуществление социально-экономических инфраструктурных проектов, но на практике данные механизмы применяются в основном при строительстве больниц, школ, тюрем, дорожной и транспортной инфраструктур, транспортных систем, воднокоммунальных и водоочистных сооружений, а также для эффективного управления ими [там же].

В Европейском Союзе в «Зеленой книге о ГЧП и законодательстве Сообщества по государственным контрактам и концессиям» ГЧП определено как формы сотрудничества между государственными властями и бизнес-сообществом, целью которого является обеспечение финансирования, строительства, реконструкции, управления и содержания инфраструктурных объектов или предоставление услуг .

В России существует собственное официальное определение понятия государственно-частное партнерство, которое закреплено законом. В 2015 году вступил в силу Федеральный закон от 13.07.2015 №24-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципальночастном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - закон о ГЧП). В данном законе дается следующее определение понятия

ГЧП: юридически оформленное на определенный срок (как правило на долгосрочный период) и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера (государство) с одной стороны и частного партнера (бизнес) с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о ГЧП, заключенного в соответствии с настоящим федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества :

  • создать условия, стимулирующие привлечение хоз. субъектов к участию в проектах ГЧП;
  • сформировать систему эффективного государственного и муниципального управления в сфере ГЧП;
  • сформировать систему прогнозирования и планирования развития обществ, инфраструктуры (в т. ч. с применением механизмов ГЧП), интегрированную в общую систему стратегии, планирования на федеральных, региональных и муниципальных уровнях;
  • расширить возможный перечень источников финансирования проектов ГЧП с учетом специфики инфраструктурных отраслей;
  • повысить качество проработки, обоснования, оценки и реализации проектов ГЧП;
  • стимулировать расширения перечня инфраструктурных отраслей и сфер прим, механизмов ГЧП в тех отраслях нар. хоз-ва, в которых наблюдается низкий уровень обеспеченности объектами обществ. инфраструктуры и качества их эксплуатации;
  • создать правовые и организационные условия для эффективного использования механизмов ГЧП.

Основной целью участия государства в проектах ГЧП является развитие общественной инфраструктуры, повышение эффективности ее эксплуатации, обеспечение экономического роста, улучшение качества услуг, посредством привлечения внебюджетного финансирования.

Данная цель была отражена в Модельном законе РФ «Об участии субъекта Российской Федерации, муниципального образования в проектах государственно-частного партнерства», разработанном экспертным советом по законодательству о ГЧП Комитета по экономической политике и предпринимательству Государственной Думы и одобренном в 2012 г.

Для обеспечения участия публично-правовых образований в проектах ГЧП, существует ряд принципов, которые указаны в выше названном законе, к ним относятся :

  • законность;
  • эффективность использования бюджетных средств, государственного и муниципального имущества, экономического градостроительного регулирования;
  • приоритетность исполнения обязательств, принимаемых публично правовыми образованиями в рамках соглашений ГЧП;
  • отсутствие дискриминации среди участников конкурса на право заключения соглашений о ГЧП (российских и иностранных физических и юридических лиц);
  • соблюдение прав и законных интересов участников соглашений о ГЧП;
  • добросовестное и взаимовыгодное сотрудничество сторон в рамках соглашений о ГЧП;

В Федеральном законе от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» приводятся следующие принципы]:

  • открытость и доступность информации о государственночастном партнерстве, муниципально-частном партнерстве (далее - МЧП), за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну;
  • обеспечение конкуренции;
  • отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;
  • добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению;
  • справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;
  • свобода заключения соглашения.

На основе вышеизложенного, сформулируем базовые принципы

  • принцип законности реализации проектов ГЧП;
  • принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым стоимость и срок реконструкции (создания) объекта инфраструктуры за счет бюджетных средств (посредством размещения заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд) превышающие стоимость и срок реконструкции (создания) объекта инфраструктуры с применением механизмов ГЧП;
  • принцип экономической эффективности, предполагающее превышение расходов, связанных с реализацией проекта ГЧП, над затратами, связанными с подготовкой к реализации такого объекта;
  • принцип приоритетности исполнения обязательств, принимаемых публично-правовыми образованиями при заключении соглашений ГЧП;
  • принцип эффективности использования государственного и муниципального имущества;
  • принцип соблюдения прав и законных интересов участников соглашений о ГЧП;
  • принцип добросовестного и взаимовыгодного сотрудничества сторон в рамках соглашений о ГЧП;
  • принцип справедливого разделения рисков между государством и бизнесом при реализации проектов ГЧП;
  • принцип соблюдения конкуренции при планировании реализации проектов ГЧП;
  • принцип доступности для населения услуг, оказываемых в ходе реализации проектов ГЧП;
  • принцип отсутствия дискриминации среди участников конкурса на право заключения соглашений о ГЧП;
  • принцип информационный открытости сферы ГЧП;
  • принцип сочетания преимуществ и возможностей государственного и частного партнеров при реализации проекта ГЧП;
  • принцип вариативности форм ГЧП.

Рассмотрев основные принципы государственно-частного партнерства, перейдем к исследованию основных форм ГЧП.

Государственно-частное партнерство соответствует множеству договорно-правовых форм, имеющих различные наименования и используемых в широком спектре отраслей и инвестиционных сделок. В

Российской Федерации существуют следующие договорно-правовые формы ГЧП, с помощью которых возможна реализация инфраструктурных проектов :

  • 1) нормативно-закрепленные формы ГЧП:
    • концессионное соглашение - в соответствии с ФЗ от 21.07.2005 №115 «О концессионных соглашениях».

Концессия предусматривает предоставление государством права частному партнеру на протяжении определенного времени выполнять обусловленные договором функции и наделяет его соответствующими полномочиями для обеспечения эффективного функционирования объекта концессии; концессия всегда предусматривает возвращение предмета договора публичному партнеру, а право собственности на произведенную продукцию остается за частным партнером;

  • соглашение о ГЧП (МЧП) - в соответствии с законами субъектов России об участии в государственно-частном партнерстве;
  • 2) нормативно-закрепленные формы договоров, обладающие признаками ГЧП:
    • контракт жизненного цикла (КЖЦ) в рамках законодательства о контрактной системе (ФЗ от 05.04.2013 №44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг», постановлением Правительства РФ №1087 «О случаях заключения КЖЦ»). Контракт жизненного цикла определяется как контрактная форма ГЧП, в соответствии с которой государственный партнер на конкурсной основе заключает с частным партнером соглашение на проектирование, строительство и эксплуатацию объекта на срок жизненного цикла объекта и осуществляет оплату по проекту равными долями после ввода объекта в эксплуатацию при условии поддержания частным партнером объекта в соответствии с заданными функциональными требованиями.
    • арендные договоры с инвестиционными и (или) льготными условиями реализации проектов на основе долгосрочных договоров аренды имущества, в которых капитальные вложения осуществляются за счет средств частного инвестора;
  • 3) договоры (соглашения), обладающие признаками ГЧП, при условии, что на стороне публичного партнера выступают государственные предприятия, компании или организации, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования в совокупности составляет более 50%, т.е. договоры, заключенные в рамках Федерального закона от 18 июля 2011 г. №233-Ф3 «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Указанные выше формы ГЧП имеют отличительные признаки, на которые представители государственной власти должны опираться при структурировании отношений в рамках конкретного проекта.

В приложении 1 представлено сопоставление концессии и иных форм ГЧП по основным параметрам, исходя из принятой в мире классификации.

Принципиально важным вопросом, при принятии участия в проектах ГЧП, является финансирование проектов ГЧП. В РФ финансирование капитальных затрат по проекту ГЧП осуществляется при помощи финансовых инструментов, к которым можно отнести следующие:

  • государственное финансирование;
  • собственные средства частного инвестора;
  • долговое финансирование, в том числе облигационный заем, средства пенсионных фондов, привлекаемые посредством выпуска ипотечных и концессионных облигаций;
  • кредиты российских и международных финансовых институтов (Европейский банк реконструкции и развития (далее - ЕББРР), Международный финансовый клуб (далее - МФК) и др.), в том числе проектное финансирование;
  • банковские кредиты;
  • гранты международных финансовых институтов.

В условиях ГЧП источники финансирования проектов определяет частный инвестор, а органы государственной власти осуществляют координацию и контроль за реализацией проектов с позиции приоритетов развития инфраструктурного комплекса и бюджетной эффективности. Для реализации проектов ГЧП создаются специализированные проектные компании (SPV - Special Purpose Vehicle), которые осуществляют процесс постепенного накопления финансовых ресурсов. Важную роль в финансировании проектов ГЧП играют первоначальные инвесторы - инициаторы проекта, которыми могут стать разработчик проекта, инжиниринговая или строительная компании, управляющая компания или конкретный частный инвестор. Другой группой участников финансирования проектов ГЧП являются кредиторы - лица, инвестирующие в проект ГЧП после его разработки, а именно коммерческие банки, банки развития, различные финансовые учреждения, а также иные стратегические инвесторы, в частности пенсионные фонды .

Средства пенсионных фондов являются привлекательным источником финансирования проектов ГЧП в России вследствие рублевой ликвидности, долгосрочного характера, низкой процентной ставки по данному виду капитала, а также наличии высокого спроса со стороны данных организаций на новые инструменты, позволяющие диверсифицировать портфель вложений.

Оптимальным инструментом для привлечения пенсионного финансирования являются концессионные и ипотечные облигации. Для данного вида ценных бумаг принято специальное нормативное регулирование, позволяющее инвестировать пенсионные накопления в упрощенном порядке. Концессионные облигации представляют собой вид ценных бумаг, которые юридическое лицо (частный партнер) выпускает на основании заключенного концессионного соглашения, и предполагает целевой характер эмиссии -реализацию действующего концессионного соглашения. Ипотечные облигации также является эффективным средством привлечения средств пенсионных фондов к финансированию проектов ГЧП. Данные ценные бумаги могут быть использованы при условии, что они были допущены к торгам и соответствуют хотя бы одному из критериев: выпуску облигаций присвоен рейтинг не ниже «ВВ-» (по данным международного рейтингового агентства Fitch или Standard&Poor’s) либо рейтинг «ВаЗ» (по данным агентства Moody’s); выпуск облигаций включен хотя бы в один котировальный список высшего уровня.

Изучив систему финансирования проектов ГЧП, перейдем к рассмотрению особенностей их налогообложения.

Для успешного осуществления проектов в условиях государственно-частного партнерства необходимо привлечение механизмов финансовой поддержки инвестора, среди которых особое место занимает налоговое льготирование, которое выражается в «налоговых каникулах» (освобождения от налога на прибыль в течение льготного периода); освобождения иностранных сотрудников и кредиторов, вовлеченных в проект, от подоходного налога; освобождения от налога на недвижимость или уменьшение налоговой ставки по его уплате; освобождения от уплаты или уменьшение импортных пошлин на ввоз оборудования, сырьевого материала и их комплектующих для строительства, эксплуатации и технического обслуживания проекта; налоговых льгот по платежам роялти; возврата налоговых платежей для иностранных инвесторов, которые реинвестируют полученную прибыль с проекта в новые инфраструктурные проекты на территории РФ; вычетов из налогооблагаемого дохода некоторых расходов, такие как оплата коммунальных услуг и транспорта; амортизационных отчислений (износ или амортизация).

Несмотря на вышеперечисленные выгоды при налогообложении, налоговым законодательством предусмотрены нормы, увеличивающие налоговую нагрузку на концессионера, а значит, снижающие инвестиционную привлекательность проектов ГЧП, к которым можно отнести:

  • - отсутствие возможности полной амортизации объекта концессионного соглашения в течение срока действия соглашения. В этом случае есть вероятность того, что концессионер понесет потери в части «недоамортизированной» стоимости объекта концессионного соглашения, если срок полезного использования объекта превышает срок соглашения;
  • - особенности отнесения процентов по долговым обязательствам к расходам при расчете налога на прибыль организаций определенные в статье 269 Налогового Кодекса РФ (налоговые правила «тонкой капитализации»);
  • - обложение налогом на имущество объекта концессионного соглашения;
  • - налогообложение при осуществлении платы концедента;
  • - риск налогообложения в общем порядке капитального гранта, полученного концессионером;
  • - риск начисления «исходящего» НДС по завершении строительства объекта концессионного соглашения.

Рассмотрев особенности налогообложения проектов ГЧП, можно сделать вывод, что в настоящее время вопрос налогообложения при реализации концессионных соглашений в полной мере не урегулирован, в виду противоречий норм, указанных в законодательстве, друг с другом, что приводит к различному толкованию налоговыми и судебными органами.

Государственно-частное партнерство связано с наличием значительной рисковой составляющей, которая проявляется как в отношении публичного, так и частного партнеров. В России известные опасения, с которыми участники подготовки проектов ГЧП, в первую очередь связаны с несовершенной практикой управления проектными рисками. Чтобы разобраться с данным вопросом, рассмотрим какие бывают риски при использовании механизма ГЧП и каким образом осуществляется управление ими.

Существует обобщенная классификация рисков государственночастного партнерства, составленная на основе отечественного опыта, которая представлена в приложении 2.

Изучив классификацию рисков ГЧП, перейдем к вопросу, каким образом осуществляется защита от рисков и управление ими. В России выработаны механизмы (инструменты), обеспечивающие защиту от рисков. Для государства к ним можно отнести следующие.

    • контрольные и информационные полномочия;
    • штрафы, вычеты, удержания;
    • прямое управление;
    • расторжение соглашения и компенсация при расторжении.
  • 2. Обеспечительные механизмы:
  • платежный механизм;
  • прямые соглашения с подрядчиками.

Для инвестора существуют следующие механизмы защиты от рисков:

  • 1. Права по соглашению о ГЧП (концессионному соглашению):
    • продление сроков строительства;
    • компенсация дополнительных затрат (стоимость финансирования, упущенная выгода)
    • расторжение соглашения;
    • расчет компенсации при расторжении .
  • 2. Обеспечение прав инвестора: суверенный рейтинг государства. Помимо вышеперечисленных отдельных, для каждого участника

ГЧП, механизмов защиты от рисков существуют и общие. К ним относится :

  • 1. Участие в проекте финансирующих организаций:
    • доскональная проверка проекта при принятии решения о финансировании;
    • высокие стандарты оформления проектной и финансовой документации - проект как ключевое средство обеспечения для банков;
    • мотивация банков поддержать проект при возникновении проблем - расчет компенсации при расторжении;
  • 2. Страхование:
    • особенности страхования в проектах ГЧП;
    • бенефициары (выплаты) по страхованию;
    • критерий экономически рационального восстановления проекта.

Кроме механизмов защиты от рисков, существует несколько основных подходов управления рисками, к которым относятся следующие.

  • 1. Избежание риска (если можно устранить причину возникновения риска или выбрать другую форму предоставления общественных услуг, в которой возникновение подобного риска станет невозможным).
  • 2. Предупреждение риска (если можно сократить вероятность возникновения риска или уменьшить негативные последствия от его возникновения).
  • 3. Страхование от риска (покупка плана страхования от рисков, которая повсеместно используется для финансовых рисков).
  • 4. Передача риска тому участнику партнерства, который способен эффективнее управлять риском.
  • 5. Принятие риска (принятие бремени потерт от риска, так как издержки на управление рисками выше).

Подробно изучив риски проектов ГЧП, выясним какие есть преимущества (выгоды) и бывают ли недостатки, выраженные в каких- либо ограничениях, в таком механизме, как государственно-частное партнерство. Начнем с преимуществ, выясним какие они есть у государства и бизнеса.

К основным преимуществам (выгодам) от участия в ГЧП для государства относится следующее }

Включайся в дискуссию
Читайте также
Что такое капитализация вклада и капитализация процентов по вкладу?
Заявление на страхование осаго страхование
Зойкина квартира краткое содержание